Обобщение практики
рассмотрения дел по спорам, связанным с предоставлением гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
В соответствии с планом проведения оперативных совещаний по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях судей Вольского районного суда и мировых судей Вольского и Хвалынского районов, а также административного округа Шиханы Саратовской области на 1-е полугодие 2025 года проведено обобщение практики рассмотрения дел по спорам, связанным с предоставлением гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Так, за период с 01 января 2023 года по 31 декабря 2024 года было рассмотрено 3 административных дела с вынесением решений об удовлетворении, в том числе частичном, исковых требований.
В апелляционном порядке решения по данным делам не обжаловались.
По всем делам по данной категории спора в качестве административного истца выступал Вольский межрайонный прокурор, подавший иски в интересах граждан, которым, как имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно были предоставлены земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Так, Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (ч. 1 ст. 7), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (ч. 2 ст. 7), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (ч. 1 ст. 38, ст. 64). В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со ст. Глава II. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъек">9 (ч. 2), 36 (ч. ч. 1 и 2) и 40 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» (далее - Указ № 600), Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.
В подпункте «а» п. 2 данного Указа предусмотрено, что предоставляемые гражданам, имеющим трех и более детей, земельные участки должны быть обеспечены необходимой инфраструктурой.
В соответствии с п.п. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На территории Саратовской области случаи и порядок предоставления земельных участков в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей, урегулирован Законом Саратовской области от 30 сентября 2014 года № 119-ЗСО «О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» (далее - Закон Саратовской области № 119-ЗСО).
В соответствии с п. 7 Комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 1119-р, приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09 сентября 2013 года № 372, утверждены Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, которыми даны рекомендации по обеспечению предоставляемых земельных участков объектами инфраструктуры (далее - Методические рекомендации).
В соответствии с п. 7 Комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 1119-р, приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09 сентября 2013 года № 372, утверждены Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, которыми даны рекомендации по обеспечению предоставляемых земельных участков объектами инфраструктуры (далее - Методические рекомендации).
Несмотря на требования, предусмотренные пунктом 20 Методических рекомендаций, Законом Саратовской области № 119-ЗСО не установлен конкретный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей.
В то же время при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры (п.п. 3 и 4 п. 17 Методических рекомендаций).
В подпунктах 24, 29 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего в период возникновения спорных правоотношений, установлено, что решение вопросов социальной поддержки социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (п. п. 49, 62 ч. 1 ст. 44), вступившего в силу в полном объеме с 1 января 2023 года.
В силу п.п. 1, 2 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе, в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в том числе соглашений о межрегиональном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.
Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п.п. 6).
Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (п. п. «а» п. 2 Указа № 600; Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 1119-р, а также Методические рекомендации).
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона Саратовской области № 119-ЗСО земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются гражданам в собственность бесплатно органами местного самоуправления муниципальных районов, городских поселений.
Согласно ч. 2 ст. 12 Закона Саратовской области № 119-ЗСО финансирование расходов, связанных с предоставлением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В ходе рассмотрения дел указанной категории судьями было установлено, что предоставленные материальным истцами земельные участки не оснащены ни необходимой инфраструктурой, а именно в сфере электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, ни транспортной инфраструктурой в части обеспечения подъезда к указанным земельным участкам.
Разрешая вопрос о надлежащем ответчике, судьи исходили из следующего.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В силу п.п. 4, 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации
Согласно п. 6.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Средства местных бюджетов относятся к собственности муниципальных образований и находятся в распоряжении органов местного самоуправления, указанное обстоятельство отражено в ст. 26 Закона Саратовской области от 02 июня 2005 года № 46-ЗСО «Устав (Основной Закон) Саратовской области».
Частью 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по организации на территории поселения обеспечения жителей инженерной инфраструктурой.
При этом использование земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства зависит от возможности подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения и соответственно возможность реализации многодетными гражданами меры социальной поддержки по обеспечению жильем возникает только при условии исполнения муниципальным образованием обязанности по созданию необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры.
С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О, суд считает необходимым принять во внимание то, что соответствующие органы при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена на органы местного самоуправления.
В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих детей.
Вместе с тем, как указано Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку же земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающим в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса).
Частью 5 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.
Таким образом, поскольку предоставляемые земельные участки относятся к зоне застройки, расположенной в границах муниципального образования, обеспечение данных земельных участков всеми необходимыми объектами инфраструктуры должно производиться местной администрацией в рамках соответствующих программ с использованием в случае необходимости субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.
Согласно постановлению Правительства Саратовской области от 28 августа 2020 года № 736-П «О внесении изменений в постановление правительства Саратовской области от 14 мая 2005 года № 168-П» на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области возложена обязанность по оказанию содействия в подключении (технологическом присоединении) жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры в границах земельного участка, предоставленного гражданам, имеющим трех и более детей, для жилищного строительства, к сетям инженерно-технического обеспечения за границами указанного земельного участка во взаимодействиями с органами местного самоуправления.
Постановлением Правительства Саратовской области от 15 марта 2023 года № 200-П утверждено Положение о методике распределения и порядке предоставления из областного бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений и городских округов области на обеспечение коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных (подлежащих предоставлению) для жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей (далее – Положение).
Пунктом 2 Положения предусмотрено, что целью предоставления иного межбюджетного трансферта является обеспечение органами местного самоуправления поселений и городских округов области коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных (подлежащих предоставлению) для жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей.
Критерием отбора поселений и городских округов области для предоставления иного межбюджетного трансферта является наличие заявки, представленной органами местного самоуправления на предоставление иных межбюджетных трансфертов (п. 3 Положения).
Иной межбюджетный трансферт предоставляется бюджетам поселений и городских округов области в соответствии со сводной бюджетной росписью расходов областного бюджета за счёт бюджетных ассигнований и в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства области (далее - Министерство) на цели, указанные в пункте 2 настоящего Положения (п. 4 Положения).
Иной межбюджетный трансферт предоставляется при соблюдении следующих условий:
а) наличие утвержденной муниципальной программы, утверждающей перечень мероприятий, в целях финансирования которых предоставляются иные межбюджетные трансферты (далее – мероприятия) и которые соответствуют целям, указанным в пункте 2 настоящего Положения. В случае передачи полномочий по организации в границах поселения водоснабжения (водоотведения) населения и дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения на уровень муниципального района муниципальная программа утверждается муниципальным районом;
б) выделение в бюджете поселения или городского округа объема средств местного бюджета в размере не менее 50 процентов от общего объема расходного обязательства на цели согласно п. 2 настоящего Положения. В случае передачи полномочий по организации в границах поселения водоснабжения (водоотведения) населения и дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения на уровень муниципального района средства на реализацию данных мероприятий могут быть предусмотрены за счет бюджета муниципального района.
Организацию приема и рассмотрения заявок органов местного самоуправления поселений и городских округов области обеспечивает Министерство (п. 5 Положения).
Таким образом, вышеприведенными правовыми нормами предусмотрено, что исполнителем мероприятий по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение спорных земельных участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории в границах земельных участков, на уровне субъекта Российской Федерации является министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области.
Между тем, в ходе рассмотрения дел по существу судом было установлено, что проект планировки территории земельных участков истцов не утверждался, параметры планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения земельных участков не устанавливались, денежные средства на обеспечение коммунальной инфраструктурой до границ земельных участков истцов не выделялись, объемы расходных обязательств на обеспечение предоставленных истцам земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктурой не определялись, с заявкой на предоставление иных межбюджетных трансфертов на обеспечение предоставленных истцам земельных участков, коммунальной и транспортной инфраструктурой администрация Вольского муниципального района Саратовской области в министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области не обращалась.
При этом судьи обоснованно исходили из того, что недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований не должна умалять предоставленные законом социальные гарантии, ставить возможность их реализации в зависимость от того, на территории какого муниципального образования проживает гражданин, имеющий трех и более детей. В таком случае органы государственной власти обязаны осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в указанном выше законодательном порядке.
Изучение практики рассмотрения дел данной категории показало, что, установив факт выделения многодетным семьям земельных участков из категории земель, право собственности на которые не разграничена, принимая во внимание, что организация электро-, газо- и водоснабжения населения, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения относится к вопросам местного значения поселения, а также тот факт, что с заявкой на предоставление иных межбюджетных трансфертов в целях обеспечения коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных для жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей, орган местного самоуправления в уполномоченный орган исполнительной власти Саратовской области не обращался, судьи приходили к правильному выводу о незаконности в данном случае бездействия именно администрации Вольского муниципального района Саратовской области и возложении на ответчика обязанности по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе предоставленных административным истцам земельных участков системой коммунальной инфраструктуры в сфере газоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, системой транспортной инфраструктуры.
Таким образом, по результатам анализа судебной практики установлено, что дела изучаемой категории судьями Вольского районного суда Саратовской области рассматриваются своевременно с правильным применением норм материального права.
Судья О.Н. Кичатая
